Fonctionnaires : des comparaisons européennes trompeuses

“Hypertrophique”, “mal géré”, “pléthorique”, “trop coûteux”… les idées reçues sur la fonction publique sont légion dans tous les pays. Pourtant, en utilisant de nouveaux indicateurs, on constate que la réalité est plus nuancée.

Trop de fonctionnaires ! Le refrain revient dans l’agenda politique quasiment à la même fréquence que l’arrivée du printemps. En France par exemple, les fonctionnaires étaient dans la rue le 22 mars pour s’opposer à la réforme de la fonction publique voulue par le gouvernement. Ailleurs en Europe, les effectifs du service public sont régulièrement accusés d’être trop nombreux par les libéraux. Quel est donc le poids de l’emploi public dans les différents pays européens ?

« Les comparaisons entre pays développés en matière d’emploi public sont délicates », constate une note éclairante de France Stratégie sur la question. En cause : la différence de périmètre du secteur public selon les pays. En mobilisant plusieurs indicateurs, il est cependant possible de dresser un portrait assez complet. Le premier, le plus basique, consiste à rapporter le nombre d’emplois publics, au sens strict du terme, au nombre d’habitants. On note ainsi de fortes différences, avec par exemple quatre fois plus d’emplois publics en Norvège qu’au Japon.

Une autre manière de mesurer l’importance du service public est d’observer le poids des rémunérations publiques et de le ramener à la richesse nationale. Un indicateur cohérent avec le taux d’emplois publics.

Mais ces indicateurs ne permettent pas de tenir compte de l’étendue du service public. Si dans un pays, les agents publics gèrent le système de retraites, ou celui de la santé, il est logique qu’ils soient plus nombreux que dans les pays qui laissent ces deux domaines au privé, et il est également logique que le total de leurs rémunération soit plus important.

Pour corriger cet « effet volume », et tenter de mieux mesurer la rémunération des fonctionnaires, plusieurs indicateurs sont mobilisables. Le premier correspond au ratio entre la rémunération des emplois publics et le PIB par habitant. Celui-ci fait ressortir des pays où les fonctionnaires sont plutôt mal traités par rapport au reste de la population (notamment les pays nordiques et le Royaume-Uni) et les pays où les fonctionnaires sont globalement mieux lotis (essentiellement les pays du Sud de l’Europe).

Concernant les rémunérations, toujours, il est aussi possible de comparer les pays entre eux. Les fonctionnaires américains et belges apparaissent ainsi plus favorisés que leurs homologues suédois et britanniques (les chiffres du Luxembourg et de l’Irlande sont souvent trompeurs en raison de leur système fiscal très avantageux).

Qu’en est-il maintenant du nombre de fonctionnaires ? Là aussi, il est indispensable de tenir compte du périmètre de la fonction publique. Deux écueils existent en effet. Le premier, décrit ci-dessus, concerne le périmètre pur : certains pays laissent au privé la santé ou les retraites, d’autres non.

Mais une second écueil existe en matière de comparaisons : celui de la sous-traitance. Le public peut en effet gérer certains domaines, mais les sous-traiter en partie, ce qui dégonfle artificiellement l’emploi public. L’Allemagne dépense par exemple autant que la France pour sa santé, mais compte beaucoup moins de fonctionnaires dans ce domaine. Cela s’explique par le fait que le personnel de santé hospitalier en Allemagne est en général payé par l’administration par le biais de contrats privés. Plus généralement, la France, qui a de nombreux fonctionnaires, sous-traite peu de missions publiques, contrairement à l’Allemagne, au Danemark ou à la Finlande.  

Un troisième écueil entre enfin en compte : celui de certains transferts sociaux en nature, tels que les remboursements des consultations auprès de médecins libéraux ou l’aide personnalisée au logement. Ils sont particulièrement importants aux Pays-Bas par exemple, un pays qui compte peu de fonctionnaires « bruts ». « Dans ces pays, les circuits de financement de la santé apparentent de fait ces services marchands à des “services publics”, même si l’État n’y est pas directement l’employeur principal » écrit France Stratégie dans sa note.

Au total, que peut-on conclure ? Grâce aux chiffres de l’OCDE et aux calculs de France Stratégie, il est possible d’aboutir à un autre indicateur : le taux d’emplois dans les services dits administrés, c’est-à-dire l’ensemble des emplois publics et privés ayant vocation à délivrer des services d’utilité générale. A ce jeu, la Norvège reste le pays avec le plus d’emplois à vocation publique, et l’Italie est le pays le plus « sous-administré ». Mais l’écart (2,44 fois) est moindre que pour les taux d’emploi publics bruts (4 fois plus de fonctionnaires en Norvège qu’au Japon).

Ce qui est vrai pour l’emploi public l’est aussi pour les dépenses publiques : les comparaisons internationales sont rendues difficiles par les différences de périmètre entre les pays. Il est donc nécessaire de dissocier administration (l’importance de l’emploi public) et socialisation (l’importance de ce qui est mis en commun). « Alors que la France et le Canada disposent d’un taux d’administration similaire, le poids des dépenses publiques rapporté au PIB diffère de plus de 12 points », détaillent les auteurs de l’étude. Cela s’explique par le fait que la protection sociale publique est plus étendue en France.

Avant de crier à l’obésité de l’Etat, et à y voir le syndrome d’une mauvaise gestion, il faut donc mobiliser plusieurs indicateurs. Qui permettent aux auteurs de l’étude de conclure : « beaucoup des écarts relevés en matière d’emploi public tiennent plus à des choix de gestion qu’à des écarts de performance ».