Wie die EU Milliarden ausgibt, um Migration aus Afrika aufzuhalten

Irreguläre Migration bekämpfen, Migranten zurücksenden und integrieren, mehr legale Wege in die EU schaffen: Die EU hat sich mit dem Nothilfefonds für Afrika hohe Ziele gesetzt. Die DW analysiert, ob sie erreicht wurden.

Illustration by Marko Horvat

Als hunderttausende Flüchtlinge 2015 in der EU ankamen, standen die Politiker der Mitgliedsstaaten unter Druck schnell und sichtbar zu reagieren. Versammelt mit den Regierungschefs verschiedener afrikanischer Staaten in der maltesischen Hauptstadt Valletta, entschieden sie, einen Topf mit Geld zu füllen. Dieses Geld war nicht dafür bestimmt, den tausenden Menschen zu helfen, die gerade in der europäischen Union ankamen. Stattdessen sollte der sogenannte EU-Nothilfe-Treuhandfonds (EUTF) die "Fluchtursachen irregulärer Migration in Angriff nehmen", damit sich weniger Afrikaner auf den – oft gefährlichen – Weg nach Europa machen.

Wurde dieses Ziel erreicht, sechs Jahre und fünf Milliarden Euro später? Zusammen mit Partnermedien aus dem Europäischen Datenjournalismus Netzwerk (EDJNet) zieht die DW Bilanz. Mehr als 250 Projekte wurden bis zum Ende der Bewilligungsphase im Dezember 2021 initiiert. Viele von ihnen laufen derzeit noch, das meiste Geld aus dem EUTF wurde im Sommer 2020 ausgeschüttet. 

Der EUTF hatte mehrere Ziele, die in den ersten Dokumenten als gleichwertig präsentiert  werden: die Ursachen irregulärer Migration bekämpfen, Menschenschmuggel und -handel verhindern und bekämpfen, den Schutz für flüchtende Menschen stärken, Zusammenarbeit bei Rückführungen und Reintegration sowie die Möglichkeiten für legale Migration weiterentwickeln. 

Fokus auf Eindämmung von Migration

Das Geld wurde diesen Zielen nicht gleichmäßig  zugewiesen. Obwohl es in einem Sachstandsdokument  vom Februar 2018 heißt, dass der "Großteil der Ressourcen der Schaffung von Arbeitsplätzen und wirtschaftlicher Entwicklung gewidmet" ist, sind nur 10 Prozent der Ressourcen zu diesem Zweck ausgegeben worden.

Das Ziel, vor allem in die Schaffung von Arbeitsplätzen zu investieren, änderte sich nur zwei Monate später, im April 2018 in einem Meeting des strategischen Vorstands des EUTF. Aus dem Protokoll  geht hervor, dass der Vorsitzende Stefano Manservisi – zu dem Zeitpunkt Chef des Generaldirektorats für Internationale Zusammenarbeit und Entwicklung der EU-Kommission – erklärt, dass ein Finanzierungsengpass es notwendig macht, vorhandene Projektanträge zu priorisieren und zu fokussieren: und zwar auf "Rückführung und Reintegration", "Flüchtlingsmanagement", "Absicherung von Dokumenten und Bürgerdiensten", "Anti-Menschenhandel", "essentielle Stabilisierungsbestrebungen in Somalia, Sudan, Südsudan und in der Sahelzone, falls Ressourcen verfügbar sind" und "Migrationsdialoge". 

Da ist es wenig überraschend, dass rund ein Viertel des Geldes aus dem Fonds – der größte Anteil – in Migrationsmanagement geflossen ist.

Dabei ist wichtig, dass der Großteil der Afrikaner, die ihr Zuhause verlassen – freiwillig oder zwangsläufig – in benachbarte Länder oder Regionen migrieren. Im Jahr 2020 zum Beispiel haben 80 Prozent der afrikanischen Migranten zwar ihr Zuhause, jedoch nicht den Kontinent verlassen, wie aus einem Papier des Instituts für Sicherheitsstudien hervorgeht.

Trotz des erklärten Ziels die Ursachen zu bekämpfen, die dazu führen, dass Afrikaner über gefährliche Routen migrieren, hatte der EUTF "sich mehr mit Europa befasst als mit Afrika, denn es ist für Österreich besorgniserregender 40.000 irreguläre Migranten aufzunehmen, als für Uganda 1,3 Millionen Flüchtlinge", sagt Mehari Taddele Maru, Professor am Migration Policy Centre und früherer Programmkoordinator für Migration bei der Kommission der Afrikanischen Union.

Mehrere Experten, mit denen die DW gesprochen hat, merkten an, dass der Fokus der EU auf irregulärer Migration  nicht unbedingt auch für afrikanische Politiker der wichtigste Aspekt bei dem Thema sei.

"Ein großer Anteil der Migrationsbewegung in der Vergangenheit hat über legale Wege stattgefunden aufgrund der Kolonialgeschichte – beispielsweise von Nigeria nach Großbritannien, oder von frankophonen Ländern nach Frankreich oder Belgien, oder in den Nahen Osten aufgrund der geografischen Nähe und religiöser Rituale", sagt Mehari. 

Obwohl ursprünglich auch mehr legale Wege für Afrikaner in EU-Länder geschaffen werden sollten, fokussiert sich der Fonds letztendlich hauptsächlich auf irreguläre Migration. Anstatt etwa mehr Visamöglichkeiten  zu eröffnen, rückte das Management der Bewegungen von Asylsuchenden, Flüchtlingen und Menschen in den Fokus, die nicht die notwendigen Dokumente und Erlaubnisse haben, in ein anderes Land zu ziehen und dort zu arbeiten.

Weniger Afrikaner auf dem Weg nach Europa

Die EU-Grenzschutzbehörde Frontex hat weniger irreguläre Grenzüberschritte durch afrikanische Bürger registriert seit der EUTF 2015 eingerichtet wurde, und weniger Afrikaner haben Asylanträge in Mitgliedsstaaten gestellt.

Die Entwicklung der Zahlen zu Grenzübertritten und Asylanträgen für Bürger aus EUTF-Empfänger-Ländern zeigt dabei einen ähnlichen und keinen stärkeren Abfall als für alle afrikanischen Länder. Das deutet darauf hin, dass der EUTF zumindest in dieser Größenordnung keinen messbaren Einfluss auf Migrationsbewegungen in die Europäische Union hatte.

Obwohl sich über die Zeit weniger Afrikaner auf den Weg in die Europäische Union gemacht haben, ist die Zahl der Menschen gestiegen, die ihr Zuhause verlassen haben.

Die Zahl der Afrikaner, die weggegangen oder geflohen sind und Binnenflüchtlinge oder Flüchtlinge in anderen afrikanischen Ländern geworden sind, hat sich zwischen 2015 und 2020 fast verdoppelt. Das zeigen Zahlen der UN-Flüchtlingskommission (UNHCR).

"Die persönlichen Gründe für Menschen zu migrieren unterscheiden sich, ebenso wie ihre jeweilige Motivation", sagt Ottilia Anna Maunganidze, die sich beim Institut für Sicherheitsstudien auf Sicherheitspolitik, Internationale Gesetzgebung und Migration spezialisiert hat und 2021 ein Papier zum Thema Migration von Afrika nach Europa  verfasst hat. "Gelder, die dem gewidmet sind, sollten das berücksichtigen und entsprechend zugeschnitten werden." Maunganidze sagt, dass der EUTF das in einigen Fällen getan hat, aber nicht in allen. In Regionen, in denen die Europäische Union bereits länger präsent war und auf lokale Expertise gesetzt hat, war das Zuschneiden erfolgreicher. 

Im Fall von Niger, sagt Maunganidze, hat der Ansatz des EUTF sogar verschärft, was er eigentlich bekämpfen wollte. "Niger ist eines der ärmsten Länder des afrikanischen Kontinents", sagt sie. "Es ist auch das jüngste, mit einem mittleren Alter von gerade mal 14 Jahren. Wenn man über Interventionen in Niger nachdenkt, sollte der Fokus auf der frühen Kindheitsentwicklung liegen, auf Bildungsfragen, Integration und Einbindung der Gesellschaft. Aber über die gesamte Sahel-Region hinweg war der Ansatz vor allem eine externalisierte Grenzpolitik der Europäischen Union. Der Fokus lag stets auf der Bewegung selbst und nicht auf den fehlenden Möglichkeiten zu Hause bei den Menschen, die dazu führen, dass sie wegziehen wollen. Wenn man dann einen Ansatz verfolgt, der Migration eindämmen soll, dann hat das auch einen Einfluss auf die lokale Wirtschaft und den lokalen Handel, sodass es unglücklicherweise die ungewollte Konsequenz hat, dass vor Ort die Möglichkeiten weiter eingeschränkt werden – und Menschen auf irreguläre Kanäle und gefährliche Routen ausweichen müssen."

Die Menschen wollen nach wie vor gehen, aber anstatt legale Wege nutzen zu können, haben sie keine andere Wahl, als sich über die Grenze schmuggeln zu lassen.

Maunganidze sagt, dass nicht nur die unterschiedliche demografische Zusammensetzung der Länder berücksichtigt werden soll. "Viele der Probleme sind struktureller und systemischer Natur und erfordern einen langfristigen Einsatz, um sie adressieren zu können", sagt sie. "Daher ist es nicht unbedingt realistisch, sich vor allem auf kurzfristige Erfolge zu fokussieren. Aber wenn es vielleicht eine Anpassung mit Hinblick auf die Umsetzung der Projekte gibt, dann könnte das vielleicht langfristig erreicht werden – aber nicht mit der Größenordnung an Geldern, die der EUTF eingesetzt hat." 

Den Einfluss von EU-Geldern vor Ort messen

Es gab Versuche diese systemischen und strukturellen Probleme anzugehen. Das Projekt, das die höchste Geldsumme erhalten hat, fokussiert sich beispielsweise auf "Staatenbildung" in Somalia. Die Regierung wurde mit 107 Millionen Euro unterstützt, um ihre Institutionen zu stärken und Bürgerdienste auszubauen, mit dem Ziel das Vertrauen von anderen Staaten, potenzieller Kreditgeber und der Bevölkerung in die Regierung zu stärken. Laut der Projektwebsite wurden mit dem Geld bisher zwei "Strategien, Gesetze, Maßnahmen und Pläne entwickelt und/oder direkt unterstützt", sowie vier "Planungs-, Monitoring-, Lern- und Datensammlungs- und -analyse Systeme aufgesetzt, eingeführt und/oder gestärkt".

Ein weiteres Beispiel ist ein 54 Millionen Euro-Projekt in Sudan, geleitet vom UN World Food Programme, das die Nahrungsversorgung und die Ernährungssicherheit für 1,1 Millionen Menschen sicherstellte. Zum Vergleich: Im Jahr 2020 drohte 9,6 Millionen Sudanesen laut dem Food Security Information Network akuter Hunger.

Dann gab es ein Projekt für 47,7 Millionen Euro in Äthiopien, das Resilienz fördern und wirtschaftliche Möglichkeiten schaffen sollte. Hier sollen mit dem EUTF-Geld fast 11.000 Jobs geschaffen worden sein. Rund 1,7 Millionen Äthiopier im Alter von 15 Jahren oder älter hatten im Jahr 2020 keine bezahlte Arbeit, schätzt die Internationale Arbeitsorganisation (ILO). 

Gut gemeint, aber mit dem falschen Framing

Weil der EUTF als Notfall-Instrument gestaltet wurde, um schnell und flexibel Projekte zu starten, war der Fonds nicht unbedingt als langfristiges Vorhaben angelegt. Mehrere Experten sagten der DW, dass eine Aufgabe wie die Bekämpfung der Fluchtursachen jedoch nicht mit einem Instrument angegangen werden kann, das gestaltet wurde, um Probleme kurzfristig zu bekämpfen.

"Der EUTF hat mit dem Ansatz der Ursachenbekämpfung die falsche Richtung eingeschlagen, vor allem mit dieser Vorstellung, dass die Menschen aufhören werden, zu migrieren, sobald wir die Ursachen beseitigt haben", sagt Alia Fakhry, Migrationsforscherin bei der Deutschen Gesellschaft für Auswärtige Politik. "Die Beseitigung der Ursachen ist eine Sache, aber Konflikte und Naturkatastrophen werden die Menschen weiterhin von Zuhause vertreiben".

Das "Neighbourhood, Development and International Cooperation Instrument" (NDICI), Nachfolge-Instrument zum EUTF, ist deutlich breiter aufgestellt. Zehn Prozent seines Budgets – voraussichtlich rund acht Milliarden Euro – sind der Migration gewidmet, mit einem strikten Monitoringsystem. "Aber die Idee der Fluchtursachen scheint verschwunden", sagt Fakhry. "Vielleicht ist das der Punkt, an dem sich die Aufmerksamkeit und Kritik am EUTF ausgezahlt hat."

Redigiert von: Milan Gagnon und Greta Hamann

Dieses Projekt ist aus einer Kooperation zwischen mehreren Mitgliedern des European Data Journalism Network entstanden. DW leitete das Projekt, Voxeurop, Openpolis und OBCT waren Partnerredaktionen.

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Dienstag, 12. April 2022
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